青海境內(nèi)的黃河。新華社記者 劉詩(shī)平攝
繼長(zhǎng)江保護(hù)法之后的又一部流域法律——黃河保護(hù)法的草案，12月20日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議?！靶氯A視點(diǎn)”記者針對(duì)法律草案重要看點(diǎn)采訪了有關(guān)專家。
看點(diǎn)一：為何專門立法？
草案第一條明確提出，為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。
黃河是中華民族的母親河。水利部部長(zhǎng)李國(guó)英在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上作草案說(shuō)明時(shí)表示，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問(wèn)題，黃河流域管理體制有待完善、規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠、管控措施需要強(qiáng)化，以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源剛性約束、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治制度有待健全，亟需通過(guò)制定黃河保護(hù)法予以解決。
“專門為黃河立法，能夠?yàn)辄S河流域提供更為整體和系統(tǒng)的法律保護(hù)，彌補(bǔ)現(xiàn)行分散立法的不足?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)秦天寶說(shuō)，現(xiàn)行一些涉黃河法律的條款或規(guī)定較為模糊，缺乏可操作性，或者缺乏協(xié)調(diào)，甚至存在沖突，造成在流域管理實(shí)踐中分割管理和粗放管理問(wèn)題突出。
水利部黃河水利委員會(huì)副總工程師喬西現(xiàn)認(rèn)為，黃河與長(zhǎng)江等大江大河不同，特殊性突出表現(xiàn)在水沙關(guān)系、水土流失、地上懸河、水資源短缺等方面，亟需對(duì)黃河專門立法。
2021年黃河秋汛泄洪中的小浪底水庫(kù)。新華社記者 劉詩(shī)平攝
看點(diǎn)二：如何處理水沙關(guān)系？
九曲黃河萬(wàn)里沙。統(tǒng)計(jì)顯示，黃河多年平均年輸沙量達(dá)16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量?jī)H500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河。
“黃河62%的水量產(chǎn)自蘭州以上，90%的沙量產(chǎn)自中游區(qū)域，來(lái)水和產(chǎn)沙異源，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，容易引起防汛、供水、生態(tài)等問(wèn)題?！眴涛鳜F(xiàn)說(shuō)。
對(duì)此，草案緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，保障黃河安瀾。
草案提出，在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制；完善以骨干水庫(kù)等重大水工程為主的水沙調(diào)控體系，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙作用；黃河流域河道采砂實(shí)行規(guī)劃和許可制度；在三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫(kù)庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖，應(yīng)當(dāng)滿足水沙調(diào)控和防洪要求，禁止采取網(wǎng)箱、圍網(wǎng)和攔河拉網(wǎng)的養(yǎng)殖方式。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，草案所列一系列措施，彌補(bǔ)了現(xiàn)行防洪法中的規(guī)定空缺，考慮了黃河保護(hù)的特殊性，“對(duì)水沙調(diào)控、防洪安全等作出的規(guī)定，保障了黃河水安全有法可依”。
寧夏引黃古灌區(qū)。新華社記者 劉詩(shī)平攝
看點(diǎn)三：如何破解水資源短缺、供需矛盾突出？
黃河水利委員會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，黃河流域人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%，屬于極度缺水地區(qū)。與此同時(shí)，黃河水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%的生態(tài)警戒線。
記者看到，“統(tǒng)一”“嚴(yán)格限制”“強(qiáng)制性”等關(guān)鍵詞在草案第四章中頻頻出現(xiàn)。
草案提出，國(guó)家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置，對(duì)取用水實(shí)施總量控制；國(guó)家對(duì)黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度；除生活等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可；黃河流域嚴(yán)格限制高耗水項(xiàng)目建設(shè)；黃河流域以及河南、山東省黃河供水區(qū)相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域的用水單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額，超過(guò)強(qiáng)制性用水定額的，應(yīng)當(dāng)限期實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造。
常紀(jì)文表示，黃河水資源短缺，供需矛盾突出。草案強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用，從地表水到地下水，從城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)用水到農(nóng)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)用水，對(duì)于黃河流域水資源的利用，作出了全面嚴(yán)格規(guī)定。
喬西現(xiàn)認(rèn)為，水資源供需矛盾已成為制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的最大瓶頸，黃河流域農(nóng)業(yè)和重點(diǎn)能源化工基地的發(fā)展受到水資源的嚴(yán)重制約。與此同時(shí)，水資源節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。
“草案建立了規(guī)劃水資源論證制度，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變?！眴涛鳜F(xiàn)說(shuō)。
黃河流域綏德境內(nèi)的淤地壩。新華社記者 劉詩(shī)平攝
看點(diǎn)四：如何保護(hù)脆弱生態(tài)加強(qiáng)有效修復(fù)？
黃河流域構(gòu)成我國(guó)重要的生態(tài)屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)脆弱主要表現(xiàn)為：上游水源涵養(yǎng)能力仍偏低，中游水土流失問(wèn)題依然突出，河湖生態(tài)保護(hù)壓力持續(xù)增大。
根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，草案規(guī)定了不同的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。
草案提出，國(guó)家統(tǒng)籌黃河流域自然保護(hù)地體系建設(shè)；禁止在黃河上游扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事采礦、采砂、漁獵等活動(dòng)，維持河道、湖泊天然狀態(tài)；加強(qiáng)黃河上中游生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)；支持在黃河流域上中游開(kāi)展整溝治理。
草案同時(shí)提出，禁止在黃河流域水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域開(kāi)展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)；制定實(shí)施黃河入海河口整治規(guī)劃，合理布局黃河入海流路，加強(qiáng)河口治理，保障入海河道暢通和河口防洪防凌安全。
黃河三門峽境內(nèi)的天鵝。新華社記者 劉詩(shī)平攝
秦天寶認(rèn)為，草案把建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制放在核心位置，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃、重大事項(xiàng)的體制機(jī)制，為形成上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理的體制機(jī)制和相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。
常紀(jì)文表示，黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，草案既從全局“一盤棋”的角度考慮問(wèn)題，又充分考慮到上中下游的差異。草案參考長(zhǎng)江保護(hù)法的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)黃河流域一些需要保護(hù)的區(qū)域“指名道姓”，提出了具體的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施，這對(duì)于黃河的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)更有針對(duì)性。
專家指出，黃河保護(hù)法將是一部推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法律。草案第七十三條強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作”，“碳達(dá)峰”“碳中和”概念寫入草案，顯示了立法的與時(shí)俱進(jìn)。
