2023 年 4 月 18 日,歐洲議會投票通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制法案(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),這意味著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制已進入立法環(huán)節(jié)的尾聲,生效在即。碳邊境調(diào)節(jié)機制以減少全球碳排放、避免碳泄漏問題并提高歐盟本土產(chǎn)業(yè)的競爭力為主要實施目的。歐盟希望通過碳邊境調(diào)節(jié)機制來解決全球碳泄漏風險不斷升高的問題,避免碳排放較高但所受監(jiān)管水平較低的外國生產(chǎn)商搶占歐盟市場,并防止歐盟本土生產(chǎn)商將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管水平更低的國外市場。
根據(jù)歐盟提出的碳邊境調(diào)節(jié)機制最新政策文本,其覆蓋行業(yè)為鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫,以及特定條件下的相關(guān)下游產(chǎn)品(如鋼鐵制成品等)。碳邊境調(diào)節(jié)機制計劃將于2023年10月1日開始實施。具體時間線上,歐盟規(guī)定2023年至2025年為過渡期,在此期間只需進行排放申報,而不需收取費用,自2026年起開始全面征收相關(guān)費用。同時,歐盟表示,將會為進口商品專門設立碳配額市場,該配額市場的價格將會參照歐盟碳市場中的配額價格進行變動。
綠色貿(mào)易壁壘興起:短期對我國影響有限,但長期或削弱高碳行業(yè)出口競爭力
短期來看,歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國貿(mào)易的影響較為有限。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制在初期僅納入鋼鐵、鋁、水泥、化肥等行業(yè),而我國出口歐盟產(chǎn)品以鋼鐵和鋁產(chǎn)品為主,對歐盟出口的化肥、水泥、氫氣總量較小。依據(jù)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制文件中覆蓋產(chǎn)品的相應稅則號進行查詢,估計2022年我國對歐盟出口的鋼鐵產(chǎn)品總額約為150億歐元,鋁產(chǎn)品總額為45億歐元,而化肥、水泥、氫氣三類產(chǎn)品總額僅為3億歐元左右??偨Y(jié)來說,歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制前期覆蓋的初級產(chǎn)品并非我國對歐盟出口的主力產(chǎn)品。因此,短期來看,歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國影響有限。
但是,作為最大的發(fā)展中國家,我國在相當長時期內(nèi)仍將是高碳排放國家。特別是,我國制造業(yè)的高碳排放趨勢還將繼續(xù)持續(xù)。而制造業(yè)產(chǎn)品是我國出口的主力產(chǎn)品,且大量出口需求來自于歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體,所以我國經(jīng)濟發(fā)展可能會受到消極影響。歐盟實行的碳邊境調(diào)節(jié)機制將會增加我國向歐盟出口高碳產(chǎn)品的成本,這道綠色貿(mào)易壁壘最終將影響我國出口貿(mào)易及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)歐盟的立法草案,碳邊境調(diào)節(jié)機制將首先針對高碳泄漏風險行業(yè),如鋼鐵、鋁、水泥等行業(yè)實施,而我國的鋼鐵行業(yè)和鋁行業(yè)的出口量較大,因此可能受到較大影響。盡管當下的行業(yè)覆蓋范圍較小,但這一政策仍可能削弱部分高碳行業(yè)的出口競爭力??傮w而言,目前涉及的產(chǎn)品貿(mào)易額占比很小,對我國出口競爭力和經(jīng)濟發(fā)展的影響較為有限。然而,這種機制的推行可能會導致綠色貿(mào)易壁壘的興起,并使我國在全球氣候治理規(guī)則中落入被動地位。隨著未來世界氣候治理進程的推進,發(fā)達國家可能進一步嘗試出臺類似的綠色貿(mào)易壁壘政策,限制我國等新興經(jīng)濟體的發(fā)展。除了歐盟,美國、英國和加拿大等國也開始采取行動,探索碳關(guān)稅等政策,以保護國內(nèi)高碳產(chǎn)業(yè)的競爭力。美國已經(jīng)與法國、荷蘭等國進行磋商,討論碳關(guān)稅相關(guān)內(nèi)容。據(jù)彭博社報道,英國有可能通過碳邊境稅來保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競爭力。2021年8月,加拿大財政部啟動關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機制的探索咨詢并向國民征求意見。
我國應對策略:摸清相關(guān)行業(yè)碳排放底數(shù),完善全國碳市場,努力參與國際規(guī)則制定
積極研究如何應對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對于我國具有重大意義,能夠讓我國在經(jīng)濟發(fā)展和氣候外交上獲得優(yōu)勢。針對構(gòu)建排放統(tǒng)計核算體系、完善全國碳排放交易市場以及積極爭奪氣候規(guī)則制定話語權(quán)等方面,筆者提出以下三點政策建議,為我國應對碳邊境調(diào)節(jié)機制提供參考。
第一,盡快著手制造業(yè)的排放數(shù)據(jù)監(jiān)測,建立全面的排放統(tǒng)計核算體系,摸清碳邊境調(diào)節(jié)機制覆蓋行業(yè)的碳排放情況。作為判斷決策的首要基礎和影響評估的穩(wěn)定保障,真實可靠的碳排放數(shù)據(jù)至關(guān)重要。然而,目前我國的碳排放統(tǒng)計核算體系尚未建立,各類產(chǎn)品的排放因子研究也不足。因此,建議對各行業(yè)的二氧化碳排放量開展長期、持續(xù)、全面的監(jiān)測評估,并確保碳排放數(shù)據(jù)“可測量、可核查、可追溯”,以滿足國際氣候談判的數(shù)據(jù)需求。具體來說,應加快國內(nèi)排放數(shù)據(jù)監(jiān)測體系建設,以全國碳市場為主要框架,構(gòu)建“國家-省級-市級-企業(yè)”四級監(jiān)管體系,同時引入外部機構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)進行核查。對于相關(guān)企業(yè)篡改數(shù)據(jù)、故意造假等行為應該依法從嚴處理。這樣做不僅可以提高我國排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計質(zhì)量,還能夠支持我國在碳邊境調(diào)節(jié)機制談判中爭取更有利的競爭位置。
第二,建設完善全國碳市場,擴大我國碳市場的行業(yè)覆蓋范圍,利用顯性碳價推動高碳行業(yè)轉(zhuǎn)型。為了兼顧他國商品在本國內(nèi)所負擔的碳排放成本,歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制在政策設計中考慮到了認可進口產(chǎn)品所在國家顯性碳價的情況。因此,可將碳市場的覆蓋范圍擴大至歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制所覆蓋的部門,用顯性碳價來推動高碳行業(yè)轉(zhuǎn)型。同時,提高碳市場價格也能夠降低我國出口商面臨的歐盟碳成本,從而減輕歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制造成的不利影響。因此,完善全國碳市場可能是我國應對該機制最佳政策工具。此外,從長遠來看,歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制將涵蓋各類產(chǎn)品的間接排放。因此,鼓勵高碳產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)積極使用綠色電力也能降低其受到的負面沖擊。
第三,應主動應對氣候規(guī)則方面的大國博弈,努力參與國際氣候規(guī)則制定。當下,各國都在積極爭奪全球氣候治理的話語權(quán)。繼續(xù)加強關(guān)于國際氣候規(guī)則、外交及貿(mào)易戰(zhàn)略的前瞻性研究,深度參與國際氣候規(guī)則的話語權(quán),是我國推動構(gòu)建新發(fā)展格局、最大化自身發(fā)展利益的關(guān)鍵。對此,我國應積極作為,通過外交、綠色低碳投資等手段解決氣候合作問題。
原題:碳關(guān)稅來了!中國應完善全國碳市場,利用顯性碳價推動行業(yè)轉(zhuǎn)型
作者:林伯強,嘉庚創(chuàng)新實驗室研究員,廈門大學中國能源政策研究院院長