自然資源部 國家林業(yè)和草原局
關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知
自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門、林業(yè)和草原主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局、林業(yè)和草原局，各直屬單位、各派出機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)各司局：
為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》,統(tǒng)籌耕地和林地保護(hù)管理，落實(shí)國土空間統(tǒng)一用途管制，現(xiàn)就以第三次全國國土調(diào)查及年度國土變更調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果為基礎(chǔ)，進(jìn)一步規(guī)范林地管理通知如下：
一、堅(jiān)持統(tǒng)一底圖，規(guī)范林地管理
堅(jiān)持國土空間唯一性和地類唯一性，以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版，以國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)，遵循依法依規(guī)、實(shí)事求是的原則，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學(xué)合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理，并據(jù)此編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃。
（一）嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)政策規(guī)定，區(qū)分耕地上造林情形，實(shí)行差別化管理。
一是“三調(diào)”為林地，實(shí)際屬于在第二次全國土地調(diào)查及后續(xù)年度土地變更調(diào)查成果中的耕地上，實(shí)施國家退耕還林或按照國家政策和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的防護(hù)林和綠色通道等的，經(jīng)地方各級(jí)自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，按照林地管理。
二是“三調(diào)”為林地，不屬于上述情形而屬于在農(nóng)民依法承包經(jīng)營的耕地上種樹的，經(jīng)地方各級(jí)自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）和《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）的相關(guān)要求，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，逐步恢復(fù)為耕地，林草主管部門無需辦理林地審核審批、采伐等手續(xù)，不納入林業(yè)監(jiān)督執(zhí)法。
（二）依據(jù)“三區(qū)三線”劃定成果，劃分歷史節(jié)點(diǎn)，處理開墾林地問題。
一是“三調(diào)”為耕地，實(shí)際屬于《國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發(fā)明電〔1998〕8號(hào)）印發(fā)以前開墾國有林區(qū)、國有林場(chǎng)的國有林權(quán)證范圍內(nèi)的林地（濕地、草地），按照耕地管理，不納入林業(yè)監(jiān)督執(zhí)法，產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營主體不變。
二是“三調(diào)”為耕地，實(shí)際屬于國發(fā)明電〔1998〕8號(hào)印發(fā)以后發(fā)生的毀林開墾，已劃入耕地保護(hù)紅線的，按照耕地管理，產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營主體不變；沒有劃入耕地保護(hù)紅線的，經(jīng)地方各級(jí)自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，依法依規(guī)按照林地管理。此類沒有劃入耕地保護(hù)紅線的地塊，涉及建設(shè)占用使用時(shí)，按林地辦理審核審批手續(xù)，無需落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”。
（三）臨時(shí)使用林地、林業(yè)直服設(shè)施占用林地及違法占用林地管理，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)定。
一是“三調(diào)”為非林地，實(shí)際為林草主管部門依據(jù)《森林法》已辦理“臨時(shí)使用林地”或“修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施占用林地”審批手續(xù)的，依法仍按照林地管理，臨時(shí)使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，單獨(dú)建立管理圖層，由林草主管部門實(shí)施監(jiān)管；實(shí)際為違法違規(guī)占用林地的，由林草主管部門實(shí)施監(jiān)管，督促依法依規(guī)查處并落實(shí)整改。
二是對(duì)于新發(fā)生的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用林地、草地和林業(yè)直服設(shè)施占用林地的，依據(jù)《森林法》《草原法》辦理臨時(shí)使用林地審批、臨時(shí)使用草原審核和林業(yè)直服設(shè)施審批手續(xù)。優(yōu)化審批流程，對(duì)臨時(shí)用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部門依法辦理審批（審核）手續(xù)；涉及林地、草地、耕地等地類混合的，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關(guān)審批（審核）手續(xù)后，由受理部門統(tǒng)一出具一個(gè)批準(zhǔn)文件。各級(jí)自然資源和林草主管部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，依托臨時(shí)用地信息系統(tǒng)，及時(shí)共享臨時(shí)用地用林用草數(shù)據(jù)。
二、堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，完善管理依據(jù)
（四）按照統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，明確灌木林地、宜林地、森林沼澤等管理類型。
原林地保護(hù)利用規(guī)劃為灌木林地、宜林地，按照“三調(diào)”分類標(biāo)準(zhǔn)，“三調(diào)”為非林地的，不按照林地管理；“三調(diào)”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，按照濕地管理，不按照林地管理。
（五）調(diào)整園地、林地分類標(biāo)準(zhǔn)。
將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地。下一步，自然資源部將對(duì)相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，各地根據(jù)地類調(diào)整要求及時(shí)開展調(diào)查舉證，具體工作要求另行通知。
（六）完善國家特別規(guī)定的灌木林標(biāo)準(zhǔn)。
國家特別規(guī)定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區(qū)，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。
涉及的縣級(jí)行政區(qū)名單見附件。
三、堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)查，夯實(shí)管理基礎(chǔ)
（七）完善調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制。
嚴(yán)格按照《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的意見》（自然資發(fā)〔2022〕5號(hào)）執(zhí)行。年度國土變更調(diào)查中涉及林地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的，應(yīng)經(jīng)各級(jí)自然資源主管部門與林草主管部門共同審核確認(rèn)。
（八）依據(jù)本通知要求落地上圖。
對(duì)上述明確應(yīng)落實(shí)到圖斑的情形，分類落實(shí)到圖斑，明確屬性，及時(shí)更新年度國土變更調(diào)查和林草資源圖相關(guān)數(shù)據(jù)，并將相關(guān)成果納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和全國國土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行管理。
各級(jí)林草主管部門與自然資源主管部門要密切協(xié)作、充分銜接，嚴(yán)格依據(jù)本通知明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理。依據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和“三區(qū)三線”劃定成果，加快編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃，規(guī)劃林地發(fā)展范圍，明確全國和各?。▍^(qū)、市）林地保有量，優(yōu)化林地屬性，對(duì)林地實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，依法依規(guī)開展建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批、林木采伐、森林經(jīng)營、公益林管理、監(jiān)督執(zhí)法等工作。涉及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型、用途等發(fā)生變化的，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。
特此通知。
自然資源部
國家林業(yè)和草原局
2023年4月6日
附件
