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自然資源部:嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施

來源:自然資源部 時(shí)間:2024-08-15 09:16:02

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近日,《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》(以下簡稱《通知》)印發(fā)?!锻ㄖ穱@構(gòu)建完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)與約束并舉制度,聚焦堵漏洞、守底線、增動(dòng)力、促規(guī)范,在嚴(yán)守政策底線、完善激勵(lì)政策兩方面提出一系列新規(guī)定新要求。


我國礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)間長、強(qiáng)度高,礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、資金缺口大。黨的十八大以來,各級政府持續(xù)加強(qiáng)政策、資金和技術(shù)投入,有力推動(dòng)了礦山生態(tài)修復(fù)工作。但與此同時(shí),一些地方在實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中過度采挖、違規(guī)銷售土石料,甚至打著“生態(tài)修復(fù)”旗號違法采礦,被執(zhí)法部門查處,引發(fā)社會(huì)關(guān)注。《通知》的出臺(tái),旨在進(jìn)一步完善激勵(lì)約束并重的政策體系,建設(shè)多元化投入機(jī)制,促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開展。


在嚴(yán)守政策底線堵漏洞方面,《通知》針對近年來個(gè)別地方出現(xiàn)的對礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目土石料利用政策把握不準(zhǔn)確、修復(fù)項(xiàng)目科學(xué)性合理性不足、項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位等問題,按照“明底線、設(shè)路標(biāo)、嚴(yán)監(jiān)管、防跑偏”的思路,充分銜接現(xiàn)有政策規(guī)定,進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化了有關(guān)要求。強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界,細(xì)化明確了土石料合理利用要求,優(yōu)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案編報(bào)審查要求,進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范土石料處置程序。


此外,從健全預(yù)防機(jī)制、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為的角度,《通知》著重就完善協(xié)同監(jiān)管、壓實(shí)屬地責(zé)任方面做出了相關(guān)規(guī)定,特別是結(jié)合近年來管理和執(zhí)法實(shí)踐,分別明確了礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用過程中的4種主要違法情形和3種主要違規(guī)情形。


在完善激勵(lì)政策促進(jìn)資源綜合利用方面,《通知》圍繞推動(dòng)構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)新機(jī)制,進(jìn)一步加大政策供給,推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)同彰顯。《通知》強(qiáng)調(diào),將加強(qiáng)礦區(qū)資源綜合利用、促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用、暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道。


自然資源部將進(jìn)一步做好相關(guān)政策解讀,引導(dǎo)地方準(zhǔn)確把握《通知》及相關(guān)文件精神,推動(dòng)新時(shí)期礦山生態(tài)修復(fù)工作提質(zhì)增效,以高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。


自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知


自然資辦發(fā)〔2024〕39號



各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局:


  為推動(dòng)落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(國辦發(fā)〔2021〕40號)、《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕10號),充分發(fā)揮激勵(lì)政策的正向引導(dǎo)作用,進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范管理,著力解決歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施過程中過度采挖、違規(guī)銷售土石料等問題,確保礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開展,現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。


一、嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界


(一)準(zhǔn)確界定礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目性質(zhì)。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目要以治理受損地質(zhì)環(huán)境、復(fù)墾利用損毀土地、恢復(fù)重建生態(tài)系統(tǒng),改善礦區(qū)及周邊人居環(huán)境,提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)及服務(wù)能力為核心目標(biāo)。不得將工程建設(shè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目、煤田(層)滅火排險(xiǎn)項(xiàng)目等“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施。


 ?。ǘ├迩迳鷳B(tài)修復(fù)與開發(fā)建設(shè)管理邊界。采礦損毀土地復(fù)墾修復(fù)堅(jiān)持宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建,對擬保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地(包括義務(wù)人滅失且國土變更調(diào)查地類認(rèn)定為“采礦用地”的歷史遺留廢棄采礦用地,以及存在義務(wù)人且已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的采礦用地,下同),不再設(shè)立生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目,按照建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)并依法履行相關(guān)審批程序。對于經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)用砂石料以及非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對外銷售的,按照工程建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)用砂石料等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。


  二、明確合理利用土石料的要求


 ?。ㄈ﹫?jiān)持科學(xué)合理原則。要按照“必要合理”“影響最小化”要求,在保障地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、有利于生態(tài)修復(fù)工程施工和后期自然恢復(fù)前提下,嚴(yán)格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料(指只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土)數(shù)量,防止過度治理對地形地貌、植被水體等造成新的破壞。項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)現(xiàn)存廢棄采坑底部區(qū)域原則上不得進(jìn)行新的采挖,修復(fù)后采坑底部標(biāo)高不得低于修復(fù)前最低標(biāo)高。對于確有必要進(jìn)行削坡減荷、危巖清理的,應(yīng)由具備相應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害防治資質(zhì)單位進(jìn)行嚴(yán)格評估論證和工程設(shè)計(jì)后實(shí)施。


 ?。ㄋ模﹥?yōu)化方案編報(bào)審查要求。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目不單獨(dú)編制土石料利用方案,有關(guān)土石料利用情況納入礦山生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行專章說明??h級自然資源主管部門應(yīng)組織編制礦山生態(tài)修復(fù)方案,細(xì)化工程設(shè)計(jì),合理確定原地遺留土石料量和新產(chǎn)生土石料量、用于本修復(fù)工程數(shù)量以及對外銷售數(shù)量。涉及土石料對外銷售的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì),須經(jīng)縣級人民政府同意,報(bào)上一級自然資源主管部門審查同意后實(shí)施。各地可根據(jù)項(xiàng)目投資額度、土石料對外銷售數(shù)量等情況,對礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)進(jìn)行提級審查。經(jīng)審查同意的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)原則上不得調(diào)整,因?qū)嵤┉h(huán)境和條件發(fā)生重大變化確需調(diào)整的,按原程序報(bào)批。調(diào)整內(nèi)容涉及的工程應(yīng)當(dāng)立即停工,待批準(zhǔn)后再行實(shí)施,不得邊報(bào)批、邊施工。


 ?。ㄎ澹﹪?yán)格土石料處置程序。按照礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程,確有剩余的可進(jìn)行對外銷售。凡涉及剩余土石料對外銷售的,均應(yīng)由縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)體系進(jìn)行,不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售或以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置,銷售所得收益均應(yīng)納入本級人民政府財(cái)政賬戶,實(shí)行“收支兩條線”管理,并保障土石料收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。


  三、發(fā)揮激勵(lì)措施綜合效用


 ?。┘訌?qiáng)礦區(qū)資源綜合利用。推動(dòng)廢石、煤矸石、尾礦等采選活動(dòng)產(chǎn)生的一般礦業(yè)固體廢棄物在生態(tài)修復(fù)工程中的生態(tài)化利用,在嚴(yán)格污染風(fēng)險(xiǎn)管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全前提下,鼓勵(lì)用于土壤改良、采坑及塌陷區(qū)回填等。鼓勵(lì)礦區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物等就地利用。對現(xiàn)狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設(shè)置采礦權(quán)條件的,應(yīng)依法依規(guī)辦理采礦權(quán)出讓、登記審批。


  (七)促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用。各地在編制縣、鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃時(shí),要充分考慮本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局用地需求、礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、自然地理?xiàng)l件等因素,因地制宜確定礦區(qū)土地復(fù)墾利用方向。在確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不突破,且符合國土空間總體規(guī)劃布局優(yōu)化方向的前提下,對擬保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地,可按程序納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,并優(yōu)先納入土地儲(chǔ)備庫。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地等需要空間置換和布局優(yōu)化的,可納入礦山生態(tài)修復(fù)方案一并依法審批;涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的,嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定辦理。在確保調(diào)整后本行政區(qū)域內(nèi)各地類面積基本穩(wěn)定的前提下,允許礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)復(fù)墾修復(fù)新增耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地按規(guī)定認(rèn)定地類后,用于占補(bǔ)平衡。


 ?。ò耍惩ㄖ笜?biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道。各地要全面落實(shí)采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等政策,結(jié)合實(shí)際完善工作制度、細(xì)化管理要求,推動(dòng)新增和騰退指標(biāo)合理使用。鼓勵(lì)地方積極探索拓展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道,將存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)為林地、濕地,按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》,經(jīng)年度國土變更調(diào)查變更為林地、濕地后,可按有關(guān)規(guī)定認(rèn)定用于林地、濕地占補(bǔ)平衡,根據(jù)修復(fù)面積給予用林定額和濕地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。


  四、建立健全防控機(jī)制


 ?。ň牛?qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。地方各級自然資源主管部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管與督察執(zhí)法協(xié)同配合,建立完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督檢查信息共享機(jī)制,對違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止,增強(qiáng)工作合力,提升監(jiān)管效能。要探索建立誠信檔案和信用評價(jià)制度,將從事礦山生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的單位和個(gè)人違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息公示系統(tǒng)并實(shí)施信用懲戒。要進(jìn)一步暢通公眾監(jiān)督和舉報(bào)渠道,有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。


  (十)壓實(shí)屬地責(zé)任。縣級自然資源主管部門要認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目組織實(shí)施主體責(zé)任,通過公開競爭方式確定項(xiàng)目承擔(dān)單位和施工單位,建立健全項(xiàng)目合同管理制度,在相關(guān)合同中明確土石料利用要求、各方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等。要強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施全生命周期監(jiān)管,嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、審計(jì)、驗(yàn)收等制度。市級自然資源主管部門要督促縣級自然資源主管部門履行主體責(zé)任,加強(qiáng)方案實(shí)施、土石料對外銷售等監(jiān)督管理。省級自然資源主管部門要結(jié)合實(shí)際細(xì)化相關(guān)要求,加強(qiáng)對市、縣工作的監(jiān)督指導(dǎo)。


  五、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為


  (十一)明確違法違規(guī)認(rèn)定情形。由縣級(含)以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目,有下列情形之一的,認(rèn)定為違法采礦行為:①未按規(guī)定履行項(xiàng)目立項(xiàng)程序,采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源;②經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過程中,超出批準(zhǔn)范圍(含平面和高程)采挖土石料;③經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過程中,剩余土石料銷售收入由施工方或項(xiàng)目方占有;④經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過程中,施工方或項(xiàng)目方將剩余土石料以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置。有下列情形之一的,認(rèn)定為違規(guī)處置土石料行為:①經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目,雖按照方案及其工程設(shè)計(jì)施工,并將剩余土石料納入公共資源交易平臺(tái)體系處置、銷售收入全額納入本級人民政府財(cái)政賬戶,但土石料銷售數(shù)量超出方案及其工程設(shè)計(jì)規(guī)定數(shù)量;②經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目,剩余土石料銷售收入雖全額納入本級人民政府財(cái)政賬戶,但未納入公共資源交易平臺(tái)體系處置;③經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目,剩余土石料雖納入公共資源交易平臺(tái)體系處置,但銷售收入未全額納入本級政府財(cái)政賬戶、未實(shí)施“收支兩條線”。


  (十二)嚴(yán)肅查處整改違法違規(guī)行為。各級自然資源主管部門對涉嫌違法采礦、違規(guī)處置土石料等行為,要組織調(diào)查核實(shí),查證屬實(shí)的要及時(shí)制止,對違法采礦問題嚴(yán)肅查處,對違規(guī)處置土石料問題糾正整改。涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任;涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法的,移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。對以生態(tài)修復(fù)等各類名義違法采礦、嚴(yán)重破壞生態(tài)問題,將作為督察內(nèi)容納入國家自然資源督察。部將針對違法違規(guī)問題突出地區(qū),綜合運(yùn)用公開通報(bào)、集中約談、掛牌督辦等手段,督促問題整改到位。


  各地要結(jié)合實(shí)際研究出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或辦法,加強(qiáng)跟蹤評估并及時(shí)完善,確保有關(guān)要求和政策措施落地見效。工作中遇有重大問題及時(shí)報(bào)部。


  自然資源部辦公廳

  2024年7月31日

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