3月24日，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），公開征求意見，進(jìn)一步加強(qiáng)國家公園建設(shè)管理。民主與法制社記者注意到，2018年9月，十三屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃顯示，國家公園法被列為第二類立法項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”。
《征求意見稿》共六章四十三條，分為總則、規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)管理、公眾服務(wù)、監(jiān)督執(zhí)法、附則等。它釋放了哪些信號？還有哪些內(nèi)容可進(jìn)一步完善？對此，記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。
統(tǒng)籌布局 明確監(jiān)管責(zé)任
武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院副教授張金亭認(rèn)為，《征求意見稿》將國家公園建設(shè)納入國土空間規(guī)劃體系，釋放了保護(hù)優(yōu)先的新理念?！墩髑笠庖姼濉返诙隆耙?guī)劃建設(shè)”中第八條和第九條都突出了國土空間規(guī)劃對國家公園建設(shè)的重要性。
張金亭表示，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。目前，我國正進(jìn)行國土空間布局研究，“多規(guī)合一”后的全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，框定了生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條線”，這進(jìn)一步筑牢了國家公園建設(shè)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念，因此，國家公園建設(shè)和管理，要充分對接國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線評估成果。
中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會副秘書長馬勇表示，《征求意見稿》第五條、第七條分別規(guī)定，“國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）負(fù)責(zé)全國國家公園的監(jiān)督管理工作”“國家公園管理機(jī)構(gòu)依職能負(fù)責(zé)國家公園建設(shè)管理資金預(yù)算編制、執(zhí)行和使用管理”。這明確了國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）為主管部門，日常管理由國家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。此外，《征求意見稿》還擬通過建立局省聯(lián)席會議機(jī)制、日常工作協(xié)作機(jī)制，解決國家公園保護(hù)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。
華中科技大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法教研室主任鄢斌認(rèn)為，筑牢國家公園生態(tài)紅線，要建立健全社會參與渠道機(jī)制，以自然地理單元為整體實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合共建，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，建立共管機(jī)制，完善社會參與機(jī)制；加大對國家公園內(nèi)違法違規(guī)行為的懲戒力度，建立對實(shí)名舉報(bào)違法違規(guī)行為的獎勵(lì)措施，使群眾主動參與到保護(hù)國家公園行動中來。
分類管理 服務(wù)人民
《征求意見稿》第二十九條規(guī)定：“國家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國家公園總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，堅(jiān)持國家公園全民公益性，為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以及科研、教育、文化、游憩體驗(yàn)等公眾服務(wù)。”張金亭認(rèn)為，這在一定程度上體現(xiàn)了國家公園為人民的理念。在核心保護(hù)區(qū)要突出“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的理念，在一般控制區(qū)應(yīng)體現(xiàn)以自然保護(hù)為主的理念。
馬勇表示，建立國家公園的目的是保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)全民共享、世代傳承。
《征求意見稿》第十六條規(guī)定：“國家公園應(yīng)當(dāng)根據(jù)功能定位進(jìn)行合理分區(qū)，劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)行分區(qū)管控?！睆V西民族大學(xué)法學(xué)院教授鄧煒輝表示，這體現(xiàn)了人與自然和諧共生理念。《征求意見稿》第十七條創(chuàng)新規(guī)定，核心保護(hù)區(qū)可以有條件開展或允許開展部分活動，特別是列舉了對暫不能搬遷的原住民正常生產(chǎn)生活的保障規(guī)定，這體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境與民生保障的統(tǒng)一，這將對包括國家公園在內(nèi)的整個(gè)自然保護(hù)地管控制度產(chǎn)生重大影響。
鄧煒輝認(rèn)為，探索國家公園集體所有土地及其附屬資源的多元化保護(hù)，有利于充分調(diào)動國家公園內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織以及原住居民等參與國家公園保護(hù)的積極性，并有效節(jié)約管理成本，提高管理效能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與民生保障互利共贏。
國家公園建設(shè)資金來源等需明確
2021年10月，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。對于未來如何高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)，鄢斌表示，《征求意見稿》雖然提出國家公園內(nèi)可能造成生態(tài)環(huán)境損害的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)限期治理，但并未指出限期治理具體時(shí)間，也未明確已造成損害的賠償責(zé)任，建議進(jìn)行明確。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)國家公園自然資源確權(quán)登記工作，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，做到權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確。
鄧煒輝認(rèn)為，《征求意見稿》未明確建設(shè)國家公園的資金來源。建議明確規(guī)定，設(shè)立國家公園基金，建立以財(cái)政投入為主體、社會多元參與的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)金融資本、社會資本參與國家公園建設(shè)。
鄢斌也建議，完善國家公園建設(shè)資金籌措機(jī)制，創(chuàng)新融資渠道，在積極爭取政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，努力構(gòu)建政府投入與社會捐贈資金并舉的多元化資金籌措機(jī)制。
此外，鄧煒輝表示，《征求意見稿》第五條只規(guī)定了國家公園管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但未規(guī)定國家公園管理機(jī)構(gòu)由誰設(shè)定，建議立法予以明確。同時(shí)，完善有關(guān)管理程序機(jī)制和制度。例如，《征求意見稿》第八條、第十一條規(guī)定，國家公園空間布局方案、設(shè)立方案以及總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅鹊木幹疲瑧?yīng)當(dāng)按程序報(bào)批，但具體程序如何，無具體規(guī)定，建議進(jìn)一步明確。
鄧煒輝認(rèn)為，建立國家公園，要加強(qiáng)國家公園文化內(nèi)涵的挖掘與保護(hù)?！墩髑笠庖姼濉冯m然在第二十條、第二十五條等提及“人文資源”“文化傳承”等，但未對國家公園文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承明確規(guī)定。建議在第一條立法目的中增加文化傳承內(nèi)容，賦予國家公園建設(shè)文化傳承內(nèi)涵與價(jià)值，并在保護(hù)管理以及公眾服務(wù)部分，增加有關(guān)國家公園文化遺產(chǎn)調(diào)查、挖掘、整理、傳承以及與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容。
