2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中表示，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。同時，全國碳市場第一個履約周期于2021年1月1日正式啟動，且《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》已經(jīng)由生態(tài)環(huán)境部審議通過并自2021年2月1日起施行，首批發(fā)電行業(yè)2225家重點排放單位將被納入全國碳市場并開展碳排放權(quán)交易，這標(biāo)志著全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新的階段。
然而，碳中和目標(biāo)的提出,也預(yù)示著全國碳市場將承載更高的碳減排使命，未來全國碳市場不僅需要滿足2030年碳達(dá)峰目標(biāo)的要求，還需要為實現(xiàn)2060年碳中和目標(biāo)作出貢獻(xiàn)，這對全國碳市場的機(jī)制設(shè)計及有效運行提出了更高要求。在此背景下，本文從全國碳市場機(jī)制設(shè)計、省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應(yīng)、適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補(bǔ)充三個方面提出了碳中和目標(biāo)下對全國碳市場的幾點思考。
全國碳市場機(jī)制設(shè)計
碳排放權(quán)交易作為一種基于市場機(jī)制的碳減排手段，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體排放權(quán)的有效配置，達(dá)到控制全社會碳排放總量和降低全社會減排成本的目的。然而，碳排放權(quán)交易能在多大程度上發(fā)揮作用與全國碳市場機(jī)制設(shè)計有著密切關(guān)系，其中碳排放配額總量大小、初始碳排放配額的分配方式以及行業(yè)覆蓋范圍對碳交易價格及市場規(guī)模、減排成本及減排效果都有著重要影響。
碳排放配額總量是指碳市場中可供交易的碳排放配額量，其值越大代表碳市場總量設(shè)定越寬松、碳價越低、減排成本越小，但減排效果越弱；反之，其值越小，則表明碳市場總量設(shè)定越嚴(yán)格、碳價越高、減排成本越大，但減排效果越強(qiáng)。對于初始碳排放配額分配方式而言，通常有三種方式：基于歷史排放免費分配的“祖父法則”、基于碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)免費分配的“標(biāo)桿法則”和有償拍賣。“我國碳排放權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)影響”課題組研究顯示：在完全競爭市場假設(shè)下，面對同樣的碳配額總量，“標(biāo)桿法則”相比“祖父法則”將顯著擴(kuò)大碳市場規(guī)模，增加碳配額供給和需求，促進(jìn)市場交易的活躍，形成更低的碳交易價格；“祖父法則”有利于碳排放密集型企業(yè)降低減排成本，而“標(biāo)桿法則”會使得碳排放強(qiáng)度較低的企業(yè)在碳市場中處于更有利的地位；有償拍賣初始碳配額有助于發(fā)現(xiàn)碳交易價格，同時增加政府收入。當(dāng)前，全國碳市場將首先在電力行業(yè)開始運行，未來有望進(jìn)一步擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等碳排放重點行業(yè)。研究顯示擴(kuò)大碳市場的行業(yè)覆蓋范圍有利于擴(kuò)大碳市場規(guī)模、降低碳價并減少全社會碳減排成本。
《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。首先，在碳排放配額總量確定方面，此前各碳交易試點地區(qū)在確定本地區(qū)碳配額總量時往往更為關(guān)注碳減排的經(jīng)濟(jì)代價及企業(yè)承受能力，在設(shè)定碳配額總量時相對比較保守；在碳中和目標(biāo)下，未來我國碳減排力度將進(jìn)一步增強(qiáng)，全國碳市場的碳配額總量確定應(yīng)堅持“適度從緊”的原則，并與國家碳達(dá)峰行動方案相配合，以此倒逼全社會結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)能減排。其次，在初始碳排放配額的分配方式方面，全國碳市場從“獎優(yōu)罰劣”推動企業(yè)節(jié)能減排、擴(kuò)大市場規(guī)模及促進(jìn)交易活躍的角度出發(fā)，應(yīng)優(yōu)先選擇基于碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)免費分配的“標(biāo)桿法則”，同時考慮適度增加有償拍賣在初始碳排放配額分配中的比例，并將拍賣收入用于鼓勵企業(yè)節(jié)能減排及促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。最后，碳達(dá)峰及碳中和目標(biāo)提出后，各個碳排放重點行業(yè)如鋼鐵、化工等都已積極行動起來，開始制定行業(yè)碳達(dá)峰行動方案并著手加入全國碳市場交易體系，全國碳市場也應(yīng)該加快擴(kuò)容步伐，在條件具備的前提下盡早納入更多碳排放重點行業(yè)。
省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應(yīng)
由于省際貿(mào)易的存在，我國各省在生產(chǎn)者責(zé)任視角下（碳排放量計入生產(chǎn)者）和消費者責(zé)任視角下（碳排放量計入消費者）的碳排放量存在差異?！拔覈灾魈紲p排承諾的實現(xiàn)機(jī)制及其省級分配效應(yīng)研究”課題組研究顯示：我國在生產(chǎn)者責(zé)任視角下碳排放量較高的省份均為化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)的省份,而消費者責(zé)任視角下碳排放量較高的省份多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份；省際貿(mào)易中隱含的碳排放轉(zhuǎn)移對各省碳排放量產(chǎn)生了重要影響，其中隱含碳凈轉(zhuǎn)入省份多位于西部或?qū)儆谇钒l(fā)達(dá)省份,且為能源產(chǎn)業(yè)較為密集或者重化工業(yè)所占比例較高的省份,在省際貿(mào)易中為外省承接了部分碳排放，而隱含碳凈轉(zhuǎn)出省份多為經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以高附加值產(chǎn)業(yè)為主的省份,通過省際貿(mào)易將部分碳排放轉(zhuǎn)移到了外??；在省際貿(mào)易中,我國部分發(fā)達(dá)省份不僅讓外省承擔(dān)了部分碳排放,而且獲得了來自外省的GDP凈輸入,在碳排放空間分配及經(jīng)濟(jì)效益上均處于絕對優(yōu)勢地位,而部分位于西部地區(qū)的省份則處于絕對劣勢地位，更多省份的情況則是處于二者之間,在省際貿(mào)易中或者對外省凈轉(zhuǎn)出碳排放但付出了經(jīng)濟(jì)代價，或者獲得了經(jīng)濟(jì)利益但卻為外省承接了部分碳排放；總體來看，我國存在省際碳排放空間分配不公平的現(xiàn)象，即省際碳公平問題，且生產(chǎn)者責(zé)任視角下我國省際碳排放空間分配不公平性相比消費者責(zé)任視角有所增強(qiáng)。
與此同時，由于各省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等方面存在差異，且全國碳市場的運行將導(dǎo)致資本和勞動等生產(chǎn)要素在省際之間的流動,因此不同省份在全國碳市場中所交易的配額量、所處交易地位（賣方或買方）以及受到的經(jīng)濟(jì)影響會存在較大差異，即省際分配效應(yīng)。本課題組研究顯示：由于省際分配效應(yīng)的存在，全國碳市場將對各省競爭力產(chǎn)生不同影響，一些省份因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)或者能源結(jié)構(gòu)過度依賴化石能源導(dǎo)致其在全國碳市場中面臨較高的減排成本，而一些省份則憑借其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或能源結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)勢可在全國碳市場中獲得可觀的經(jīng)濟(jì)收益，并且這種影響會隨著全國碳市場機(jī)制設(shè)計的不同而發(fā)生變化。
為了順利實現(xiàn)碳達(dá)峰及碳中和目標(biāo)，未來全國碳市場的設(shè)計及運行需要考慮省際碳公平問題及省際分配效應(yīng)。首先，在各省碳排放配額總量的確定過程中，應(yīng)充分考慮我國存在的省際碳公平問題,綜合分析各省在生產(chǎn)者責(zé)任視角和消費者責(zé)任視角下的碳排放量,對西部欠發(fā)達(dá)省份以及能源產(chǎn)業(yè)或重化工業(yè)較為密集的省份給予適度傾斜以確保其必要的發(fā)展空間，實現(xiàn)各省碳排放配額總量的合理分配。同時，由于省際分配效應(yīng)的存在，全國碳市場運行可能導(dǎo)致化石能源生產(chǎn)大省或重化工業(yè)占比大省面臨較高的碳減排成本，從而對其經(jīng)濟(jì)增長、財政收入、就業(yè)及居民生活等帶來較大的負(fù)面影響，國家可以通過適度的碳排放配額拍賣收入對這些省份予以轉(zhuǎn)移支付，支持其節(jié)能減排及結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解省際分配效應(yīng)帶來的地區(qū)之間不公平性加劇問題。
適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補(bǔ)充
碳稅作為另外一種基于市場機(jī)制的碳減排手段，已在全球多個國家得以實施，并經(jīng)實踐檢驗后被認(rèn)為是控制溫室氣體排放的有效政策工具。迄今為止，我國選擇了將碳交易作為實現(xiàn)碳減排目標(biāo)的重要手段，尚未將碳稅政策納入國家碳減排措施。然而，碳交易和碳稅二者各有特點，一般來說碳交易比較適合排放點集中且易于監(jiān)管的企業(yè)，但如果要將眾多排放量較小或者不易監(jiān)管的企業(yè)納入全國碳市場實施起來則存在一定困難，而碳稅相對靈活的特點正好可以彌補(bǔ)碳交易這一不足，適宜作為全國碳市場的有益補(bǔ)充。
“我國碳排放權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)影響”課題組研究顯示：在僅有部分重點行業(yè)被納入全國碳市場的情況下存在碳泄漏現(xiàn)象，即部分未參與碳交易的行業(yè)碳排放量相比碳交易實施之前將有所增加，這將在一定程度上削弱全國碳市場的減排作用，而對這些未被納入碳交易的行業(yè)征收碳稅可以有效避免碳泄漏現(xiàn)象；另外，在達(dá)到同樣減排目標(biāo)的情景下，對未參與碳交易的行業(yè)征收碳稅，除了可以增加政府收入之外，還可以在一定程度上降低碳交易價格，從而降低碳市場覆蓋行業(yè)的碳減排成本。
在碳達(dá)峰及碳中和目標(biāo)下，可以預(yù)見我國將采取多種措施大幅降低國內(nèi)溫室氣體排放量，并大力促進(jìn)可再生能源及低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的發(fā)展?？紤]到全國碳市場運行可能存在的碳泄漏現(xiàn)象以及形成所有行業(yè)企業(yè)共同減排的良好局面，我國應(yīng)適時引入碳稅以規(guī)范碳市場未覆蓋行業(yè)企業(yè)的碳排放行為，并可以利用碳稅收入支持我國可再生能源及低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的發(fā)展。我國從2018年開始征收環(huán)境保護(hù)稅，限于當(dāng)時形勢未將碳稅列入其中，在當(dāng)前我國全社會積極實施碳達(dá)峰及碳中和目標(biāo)任務(wù)的背景下，在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)稅中增設(shè)碳稅稅目，對全國碳市場未覆蓋行業(yè)企業(yè)適時開征碳稅具有可行性。
作者：龐軍，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學(xué)院黨委副書記兼副院長
